Cosa rende l’europrogettazione “particolare”?
Il termine “europrogettazione” identifica il processo e la tecnica di elaborare progetti finanziati attraverso fondi europei. Perché questo termine esiste e cosa rende i progetti europei diversi da altri tipi di progetti?
Innanzitutto, è opportuno specificare che il processo e la tecnica di elaborare progetti finanziati da altri grandi attori internazionali non sono strutturalmente diversi da quelli utilizzati nell’europrogettazione.
La maggior parte dei consigli e dei principi per elaborare un buon progetto valgono a prescindere dall’ente finanziatore.
Tuttavia, l’architettura e le modalità di funzionamento dei fondi comunitari sono effettivamente particolari e hanno giustificato, nel corso degli anni, lo sviluppo di studi e strumenti appositi, quali ed esempio questa Guida. Questo dipende, in ultima analisi:
1) dall’architettura e dalle modalità di funzionamento dell’Unione europea, che sono particolari e per molti versi unici (come già precedentemente osservato);
2) dal fatto che i progetti sono un’applicazione delle politiche (come spiegato nel primissimo capitolo); che sono a loro volta il risultato degli assetti istituzionali. Ne consegue che anche l’architettura dei progetti europei è il prodotto di un assetto istituzionale unico.
In questo capitolo e nel successivo, tracceremo il percorso che porta dall’assetto istituzionale e politico dell’UE alla definizione dei progetti europei, mostrandone la rilevanza per l’attività di europrogettazione.
Le basi dell’assetto istituzionale dell’UE
L’attuale assetto istituzionale dell’UE è il risultato di tre grandi approcci, o scuole di pensiero, che si sono alternate e sovrapposte nel definire il processo di costruzione europea:
- L’approccio intergovernativo: l’Unione europea nasce per volontà degli stati membri, che sono i titolari della sovranità e, in ultima analisi, gli “azionisti” (con diritto di decisione) dell’Unione europea e di tutte le sue strutture. Questo approccio è visibile nel ruolo-guida esercitato dal Consiglio europeo nelle decisioni-chiave che riguardano l’UE;
- L’approccio federalista: l’Unione europea è ben più di una “unione di stati sovrani”, ma possiede “un’anima” e un principio di cittadinanza, che occorre far emergere; trasformando l’UE in uno stato federale di portata continentale, dotato dei poteri e della sovranità necessari a far fronte in modo stabile ed efficace alle grandi sfide globali, soprattutto in termini di pace e di sviluppo. Questo approccio è visibile nel ruolo esercitato dal Parlamento europeo nelle decisioni che riguardano l’UE. Il Parlamento è un organo eletto a suffragio universale europeo, portatore del principio di legittimità democratica e di cittadinanza europea;
- L’approccio funzionalista: l’Unione europea è nata e si è sviluppata per affrontare problemi comuni e dandosi strumenti comuni. L’insieme di questi strumenti e il bisogno di farli funzionare efficacemente porterà di fatto a una integrazione crescente e a un progressivo incremento delle competenze delle istituzioni comunitarie. Questo approccio è visibile in molti ambiti d’intervento dell’UE. Ad esempio, l’introduzione dell’euro, portatrice di importanti benefici economici, apre il dibattito su (e in parte, crea la necessità di) ulteriori progressi nell’integrazione europea (politica fiscale europea, Eurobond, ecc.).
Ognuno di questi approcci ha una propria logica, diversa e distinta da quella degli altri. L’alternanza e la coesistenza di logiche diverse nel processo di costruzione europea hanno portato a una suddivisione peculiare delle competenze tra istituzioni UE e stati membri. Gli effetti di questa suddivisione di competenze si riflettono anche sull’europrogettazione: ad esempio, essi sono alla base dell’esistenza di meccanismi di funzionamento diversi e specifici tra i progetti destinati ai territori degli stati membri (Fondi Strutturali) e quelli destinati all’insieme dell’Unione (programmi europei a gestione diretta).
Un assetto istituzionale unico 5
L’Unione europea non è uno Stato, ma possiede molti degli attributi che lo caratterizzano. Ad esempio:
- Un processo legislativo vincolante all’interno degli Stati membri, sulla cui osservanza veglia una Corte di Giustizia europea;
- La rappresentatività democratica (il Parlamento europeo, eletto a suffragio universale, ha poteri vincolanti nella nomina della Commissione europea, nel processo legislativo e nell’approvazione del bilancio comunitario);
- La competenza (parziale o totale) su alcune delle prerogative tipiche degli Stati, quali la politica monetaria, la politica fiscale e la politica estera e di sicurezza;
- La disponibilità di risorse proprie e indipendenti da quelle degli Stati membri per l’attuazione delle proprie politiche.
I progetti europei sono tra i principali strumenti a disposizione delle istituzioni comunitarie per realizzare le loro politiche. Dunque, in quanto tali, sono destinatari di una specifica allocazione nell’ambito del bilancio comunitario e sono soggetti a un complesso processo legislativo, che comprende la definizione delle priorità, un esteso dibattito strategico e politico, la formulazione tecnica e un voto di approvazione, con il coinvolgimento dell’insieme delle istituzioni comunitarie (in particolare, della Commissione europea, del Parlamento europeo e del Consiglio dell’UE).
Questo processo è particolarmente importante per chi opera con i fondi europei: il processo legislativo determina la natura dei progetti che verranno finanziati, mentre il bilancio comunitario identifica l’ammontare delle allocazioni disponibili.
Il bilancio dell’UE 6
Il bilancio dell’UE per il periodo di programmazione 2021-2027 (detto Quadro Finanziario Pluriennale, o QFP) ammonta a 1.074,3 miliardi di euro, cui si aggiungono le risorse speciali del programma “NextGenerationEU” (il cosiddetto “Recovery Fund”), pari a 750 miliardi di euro. La dotazione totale ammonta a 1.824,3 miliardi di euro (tutti gli importi si riferiscono a prezzi del 2018).
- Le risorse dell’UE rappresentano circa l’1,40% del Reddito nazionale lordo comunitario. Sono finanziate da una piccola percentuale prelevata sul Reddito nazionale lordo di ciascun Stato, dai dazi prelevati dagli scambi dell’UE con i paesi terzi, da un prelievo (0,30%) sull’IVA percepita da ciascun Stato e da un’aliquota (0,80 euro al Kg) sugli imballaggi di plastica generati e non riciclati in ciascun Stato membro.
- Le risorse supplementari di NextGenerationEU (750 miliardi di euro) sono finanziate separatamente, attraverso prestiti contratti sui mercati dei capitali. Esiste un meccanismo temporaneo per ottenere i fondi necessari al rimborso di questi prestiti ed è stato avviato un dibattito per l’istituzione di nuove “risorse proprie” dell’UE.
- Le risorse totali per il periodo 2021-2027 sono ripartite come segue. I dati riportati sono in milioni di euro a prezzi del 2018. All’interno delle varie voci si collocano molte delle linee di finanziamento che verranno successivamente trattate, quali ad esempio Orizzonte Europa, InvestEU, ReactEU, Erasmus+, LIFE, FESR o FSE+.
| Linee di bilancio 2021-2027 | QFP | NGEU | TOTALE |
| I. Mercato unico, innovazione e agenda digitale | 132.781 | 10.600 | 143.381 |
| II. Coesione, resilienza e valori | 377.768 | 721.900 | 1.099.668 |
| III. Risorse naturali e ambiente | 356.374 | 17.500 | 373.874 |
| IV. Migrazione e gestione delle frontiere | 22.671 | 22.671 | |
| V. Sicurezza e difesa | 13.185 | 13.185 | |
| VI. Vicinato e resto del mondo | 98.419 | 98.419 | |
| VII. Pubblica amministrazione europea | 73.102 | 73.102 | |
| Totale | 1.074.300 | 750.000 | 1.824.300 |